《互联网信息服务管理办法》修订草案公开征求意见专家分析

　　草案顺乎当下互联网发展需求

　　本报记者 　韩丹东

　　□ 本报实习生 王 雪

　　1月8日，国家互联网信息办公室会同工业和信息化部、公安部就《互联网信息服务管理办法(修订草案征求意见稿)》(以下简称《征求意见稿》)向社会公开征求意见。《征求意见稿》共有总则、设立、运行、监督检查、法律责任及附则6个章节，共计54条具体管理办法。

　　早在2000年，我国就施行了《互联网信息服务管理办法》，那么此次《征求意见稿》出台的背景和意义是什么？作了哪些修改？有哪些亮点……围绕这些问题，《法治日报》记者与法律界专家展开了对话。

　　对话人

　　北京师范大学法学院教授 　　　　　　　　　刘德良

　　中国传媒大学文化产业管理学院法律系主任 郑 宁

　　北京盈科律师事务所高级合伙人 　　　　　 韩英伟

　　网络信息管理主体复杂

　　回应现实需求作出修订

　　记者：《互联网信息服务管理办法》于2000年9月20日国务院第31次常务会议通过，并于当年9月25日公布施行，距今已经20多年。此次对其进行修订并公开征求意见，请谈一下此次修订的背景是什么？

　　刘德良：现行的《互联网信息服务管理办法》是2000年颁布的，那时我国刚刚接入互联网，网民更多是在论坛、贴吧里发布信息，相对来说是单向的信息传递，用于发布信息的网络空间是有限的。而且，当时的《互联网信息服务管理办法》主要针对新浪、雅虎这些门户网站，强调的是信息安全，管理信息发布行为。

　　20多年过去了，我国作为全球互联网应用最发达的国家之一，人人都有了信息发布的技术手段，互联网也应用到生活的方方面面，目前的状况是互联网信息管理主体多样复杂、应用面广泛，所以之前的法律法规已经不再适用了，必须顺应时代潮流更新变革。

　　郑宁：随着互联网技术的飞速发展，新应用层出不穷，原有的《互联网信息服务管理办法》中很多内容已经不能适应现今的实践需求。2012年，国家互联网信息办公室、工业和信息化部等部门曾对《互联网信息服务管理办法》进行了修订，扩充为6章40条，修订草案曾公开征求意见，但因为各种原因，修订被搁置。这次再次修订，共有6章54条，条文数量是2000年版本的两倍。

　　修改后的内容首先是对2017年的网络安全法的细化，是对网络安全法中很多规定的具体落实，再次明确了网信办、工信部和公安部的互联网信息监管职责，强化了执法手段，最重要的是回应了现实需求。

　　韩英伟：当前，信息消费已成为创新最活跃、增长最迅猛、辐射最广泛的经济领域之一。在这种快速增长的过程中，有一些服务企业的行为违反行业道德和规范，侵害了公众利益，负责该领域的主管部门理应对这些行为进行干预，规范这些不正当行为、违法行为。这是《征求意见稿》出台的一个背景。

　　扩大网络信息服务概念

　　明确违法犯罪边界责任

　　记者：《征求意见稿》共有6章54条，在您看来，《征求意见稿》及其具体条款中有哪些亮点？

　　刘德良：与20多年前的《互联网信息服务管理办法》相比，此《征求意见稿》更成体系，更有条理。此外，内容上更加完备，除了规范信息发布行为，也规范了商业应用和不正当竞争等，《征求意见稿》考虑了方方面面，更符合当今的现实状况。

　　郑宁：首先，《征求意见稿》扩大了互联网信息服务的概念，适应了新技术环境下的监管需求。旧法所称互联网信息服务，是指通过互联网向上网用户提供信息的服务活动。新法是为用户提供互联网信息发布和应用平台，包括但不限于互联网新闻信息服务、搜索引擎、即时通讯、交互式信息服务、网络直播、网络支付、广告推广、网络存储、网络购物、网络预约、应用软件下载等互联网服务。

　　其二，明确了网信办、工信部、公安部3个部门的职责和分工，提升监管效能。特别是明确国家网信部门负责统筹协调全国网络安全工作和相关监督管理工作(网络安全法的规定)，对全国互联网信息内容实施监督管理执法，要求各部门应当建立监督管理信息共享和信息通报制度，加强沟通和协作配合。

　　其三，高度强调网络安全。比如，第16条新增要求互联网信息服务提供者建立信息发布审核制度，配备网络与信息安全管理人员，建立用户信息保护制度；第17条要求互联网信息服务提供者建立安全评估制度等。

　　其四，增加了新的禁止性规范，把社会关注的违法犯罪行为纳入禁止范围中。比如，第15条对常见的违法犯罪行为之禁止进行了强调：任何组织和个人不得设立用于实施违法犯罪的网站、通信群组、网络账号、移动智能终端应用，不得开办用于实施违法犯罪的互联网服务。结合近年来互联网发展中出现的新问题，第25条规制网络用户的特定行为，包括散布虚假信息，有偿删帖，倒卖账号，虚假投票等引起关注的非法行为。在第26条禁载规定中增加了金融、疫情等相关条款，以维护社会公共秩序。

　　其五，体现了权利保障精神。第6条规定，国家保护公民、法人和其他组织依法使用互联网信息服务的权利。第23条新增要求互联网信息服务提供者、互联网网络接入服务提供者及其工作人员对个人信息安全进行保护，并建立网络信息安全和举报制度，体现了对于个人信息保护的重视。第34条新增举报、控告制度，并强调保护举报人的合法权益，保障公民的监督权。第51条规定了相对人的救济权：互联网信息服务提供者、互联网网络接入服务提供者、用户以及其他单位和个人，对有关部门依据本办法作出的行政行为不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。

　　其六，强化监管机关的处罚权和强制权。第35条赋予监管机关查封、扣押强制措施，查询与涉嫌违法行为有关的银行账户等强制权。新增记入信用档案制度和黑名单制度的规定。同时，对新增的义务新设定了一些新处罚，如第38条互联网信息服务提供者以欺骗或者贿赂等不正当手段取得许可证件或者备案编号的，由原许可、备案机关撤销其相应许可或者取消备案编号，没收违法所得，可以并处100万元以下罚款；第40条对互联网网络接入服务提供者未尽到保护用户信息，个人信息安全，以及配合监督检查义务的进行处罚；第44条针对有偿删帖，虚假广告等行为作出了处罚规定。

　　韩英伟：《征求意见稿》中第5条在原有法规没有明确的基础上，具体明确了国家网信部门、国务院电信主管部门、国务院公安部门等部门对互联网信息服务实施监督管理的职责范围，做到有权必有责，有责要担当，失责必追究，强调负责主体，有效避免各责任主体互相“踢皮球”的现象发生。这是一个亮点。

　　第25条首次明确将4种行为定义为扰乱网络秩序的行为，任何组织和个人不得以营利为目的或为获取其他非法利益实施该行为。于法有据，不枉不纵，从立法角度做到精准惩戒，这也是一个亮点。

　　积极维护网络传播秩序

　　草案尚需配套制度落实

　　记者：在您看来，《征求意见稿》的出台有什么意义？

　　刘德良：互联网发展到今天，原来的办法已经不能规范当下的行为。尽管在其他的法律规范上都能找到对这些行为的规范，但是比较分散，现在整合在一起，让老百姓一看就明白要遵守哪些规则，这个相对来说让守法者省时省力了。《征求意见稿》对当下的互联网信息服务管理有了更加明确、具体、统一的规范。

　　郑宁：《征求意见稿》维护公民、法人和其他组织的合法权益，对于维护公民的监督权、个人信息权益、名誉权等具有积极意义，也对公权力的行使作了一定规范。此次修订对于落实网络安全法，维护网络安全具有重要意义。与此同时，新规定针对目前互联网传播秩序中的突出问题进行了有针对性的规制，有助于维护网络传播秩序，促进互联网行业健康发展。

　　韩英伟：此《征求意见稿》旨在深入贯彻网络安全法精神，规范互联网信息服务，促进互联网服务行业健康有序发展，保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护国家安全和公共利益，使得互联网服务有序健康发展。

　　记者：目前，《征求意见稿》已经开始公开征求意见，反馈截止日期为2021年2月7日。对于该《征求意见稿》，您有什么意见？

　　刘德良：第一是信息发布的审核义务。第16条规定“互联网信息服务提供者应当承担信息发布审核义务”，这个审核义务的规定比较笼统，没有相应区分，我们看到的信息提供者是比较广泛的。第52条规定要求互联网用户承担审核义务，如果让所有的信息提供者承担信息审核义务是不切实际的，因为很多互联网用户缺乏这方面的专业能力。再比如搜索提供者，如果让搜索引擎承担审核义务，忽略了它本身特有的功能，这就有点“一刀切”了。

　　第二是第2条规定“在中华人民共和国境内从事互联网信息服务，以及对互联网信息服务的监督管理，适用本办法。”这个管辖权的适用是自缚手脚，因为互联网本身是开放性的，应该没有地域、国家的限制，我们的立法不应该限制自己的管辖权。可以改成“凡是使用中华人民共和国境内信息服务、凡向中华人民共和国提供信息服务的都应该遵守本法”，这样就扩大了我们的管辖权。

　　第三是《征求意见稿》里提到了身份识别，但是没有说明后续的动态管理问题，比如多个账号怎么办、身份识别与个人隐私保护的问题、信息安全等问题，这些都要考虑到。

　　郑宁：《征求意见稿》有一些规定比较笼统，需要配套制度进一步落实，比如应急机制、互联网信息发布审核制度、黑名单制度。处罚数额的设定是绝对数的方式，不够灵活，可以增加按照违法所得的倍数进行处罚，以更灵活适应社会发展变迁。

　　韩英伟：目前，我国网络安全管理工作还处于起步阶段，尚未成型，具有较大的优化改善空间。由于互联网技术发展迅速，该《征求意见稿》很难彻底解决当前网络信息服务的一些问题，其中部分法律法规没有实现比较彻底的更新，可能会落后于形势发展，需要相关部门在制定法律法规过程中具有前瞻性。